Oleh Yekti Wahyuni*

Nelayan dan masyarakat pesisir telah lama diabaikan di negeri ini. Selama 32 tahun Orde Baru berkuasa pengaturan tentang perikanan hanyalah bagian kecil dari kebijakan pertanian.  Undang-Undang (UU) tentang perikanan pada waktu itu mengacu pada UU No. 9 Tahun 1985. Kebijakan pembangunan disektor perikanan dijalankan secara top-down, dan relatif tidak ada kebijakan yang berpihak pada nelayan tradisional,  tak jarang terjadi tumpang tindih kebijakan serta pengawasan di lapangan sering kali tidak berjalan.  Akibatnya nelayan kecil (nelayan tradisional) sering tidak mendapatkan perlindungan, dan menjadi penonton pada eksploitasi sumber daya laut yang masif dilakukan oleh para pemodal. Disisi lain kemampuan nelayan tradisional dalam usaha pekanan masih terbatas baik karena tak memiliki modal maupun karena alat tangkap yang mereka gunakan masih relatif tradisional.

Seiring dengan reformasi dan pergantian pemerintahan berdampak pada perhatian sektor kelautan dan perikanan, di era presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur) menjadi awal dimulainya pemberian perhatian sektor kelautan dengan dibentuknya kementrian kelautan.  Seiring dengannya juga muncul peraturan terkait kelautan dan perikanan, antara lain adalah Undang-Undang tentang perikanan yakni No. 31 Tahun 2004 dan telah diubah dengan UU. No. 45 Tahun 2009.  Lalu terkait dengan pengelolaan wilayah pesisir dan pulau – pulau kecil kini diatur dalam UU Nomer 1 Tahun 2014 yang merupakan perubahan dari undang-undang sebelumnya yakni UU Nomer 27 Tahun 2007.  Pidato Pelantikan Presiden Joko Widodo di depan Sidang Umum MPR, Senin 20 Oktober 2014 juga menyatakan tekad bahwa ia akan fokus membenahi sektor kelautan.  Di Era Joko Widodo telah ada UU No. 7 tahun 2016 tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Nelayan, Pembudidaya Ikan dan Petambak Garam, dan terbitnya Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Republik Indonesia Nomer 16/PERMEN-KP/2016 tentang Kartu Nelayan.

Tak dapat dipungkiri bahwa Indonesia merupakan negara kepulauan yang memiliki potensi sumberdaya kelautan yang diperhitungkan di dunia, dengan jumlah pulau mencapai 17.508 pulau (besar dan kecil), memiliki garis pantai sepanjang 81.000 km, dan luas kawasan laut 3,1 juta km² (tidak termasuk luas kawasan Zona Ekonomi Ekslusif/ZEE) (Suhendra 145). Dari tahun ketahun produksi perikanan laut Indonesia mengalami peningkatan dan berkontribusi pada peningkatan Produksi Domestik Bruto (PDB), sampai dengan Triwulan III 2015 sektor perikanan menyumbang Rp. 209,60 triliun rupiah atau tumbuh sebesar 8,37% dan relatif lebih besar dari PDB Nasional yang pada periode yang sama hanya tumbuh sebesar 4,73% (Kementrian Kelautan dan Perikanan Indonesia 19 – 23).  Hal ini sesuai dengan potensi lestari sumberdaya perikanan laut Indonesia yang diperkirakan 6,7 juta ton pertahun.

Di Indonesia lebih dari 2,7 juta jiwa adalah berprofesi sebagai nelayan, dan mayoritas mereka adalah nelayan tradisional yakni sebanyak 95,6% (Rahman, 2015) dan jika ditambah dengan istri dan anak (anggota keluarga nelayan) dengan asumsi jumlah anggota rumah tangga nelayan memiliki 6 jiwa maka lebih kurang 12 juta jiwa menggantungkan hidup pada usaha yang bersumber dari sumber daya laut termasuk pesisir.

Potensi laut yang besar sangat ironis dengan kondisi kehidupan nelayan. Sudah sangat umum kita temui kondisi memprihatinkan di perkampungan nelayan, antara lain  adalah rumah rumah yang sangat sederhana dengan dinding dan lantai papan yang terletak dibibir pantai yang masih terpengaruh oleh pasang surut air laut,  sempitnya pelataran serta jarak antara satu rumah dengan rumah lainnya serta keterbatasan fasilitas yang serba minim baik itu menyangkut sanitasi dan air bersih juga fasilitas kesehatan dan pendidikan yang tidak memadai bahkan sulit diakses. Ditambah lagi dengan pencemaran (sampah) dan limbah baik berasal dari rumah tangga maupun pabrik-pabrik yang mengotori pantai.

Pencemaran dan kerusakan perairan laut seperti kerusakan hutan bakau (mangrove) dan terumbu karang, overfishing (jumlah tangkap yang melebihi kemampuan regenerasi  ikan) mempengaruhi hasil tangkapan nelayan, terutama nelayan perempuan dimana aktivias mereka lebih banyak dilakukan pada area pesisir, muara hingga perairan pantai. Terjadinya perubahan iklim akhir-akhir ini memunculkan fenomena perubahan cuaca ekstrem, serta tidak menentunya musim dan ketersediaan sumberdaya ikan di laut menyebabkan pekerjaan sebagai nelayan berada dalam ketidakpastian.  Dengan demikian pekerjaan sebagai nelayan membutuhkan adanya jaminan asuransi baik itu dalam bentuk perlindungan jiwa dan kesehatan atas pekerja dengan tingkat resiko tinggi juga jaminan asuransi terhadap hasil yang fluktuatif dan penuh ketidakpastian.  Hal penting lainnya dalam menunjang aktivitas nelayan terutama nelayan dengan alat tangkap menggunakan kapal motor adalah ketersediaan bahan bakar dengan harga yang dapat menguntungkan bagi nelayan untuk usaha produksinya.

Guna mengatasi problem nelayan yang begitu kompleks sejak April 2016 telah diterbitkan Peraturan Menteri Nomer 16/PERMEN-KP/2016 tentang Kartu Nelayan (KN). Fungsi dan manfaat KN ini yakni mempermudah nelayan mengikuti dan menerima program yang telah dibuat pemerintah. Seperti misalnya akses untuk mendapatkan bantuan kapal, alat tangkap, membeli Bahan Bakar Minyak (BBM) bersubsidi, akses untuk mendapatkan Jaminan Kesehatan, referensi Sertifikasi Hak atas Tanah, dan masih banyak manfaat lainnya (Satriadi, 2016).

Tulisan ini akan mencoba mengulas tentang persoalan Kartu Nelayan dan bagaimana akses perempuan.  Memberikan analisis gender terkait dengan proses pembangunan yang tengah berjalan di sektor perikanan (laut).

Program Kartu Nelayan dan Akses Perempuan pada Kartu Nelayan

Prosedur untuk mendapatkan kartu nelayan yakni melalui pendaftaran di Dinas Kelautan dan Perikanan Kabupaten/Kota (sesuai domisili KTP) dan verifikasi oleh Desa terkait kesesuaian pekerjaan dan kependudukan.  Namun hingga satu tahun program ini diluncurkan implementasi di masyarakat belum tersosialisasi dengan baik.  Padahal sangat jelas disebutkan dalam peraturan tersebut bahwa mereka yang berprofesi sebagai nelayan berhak atas kartu nelayan, adapun yang dimaksud dengan nelayan dalam peraturan tersebut adalah mereka yang beraktivitas menangkap ikan.

Nelayan di Muara Angke salah satunya dimana mereka tinggal di perkampungan nelayan yang berada di Ibu Kota Jakarta, ternyata dari beberapa keluarga yang saya temui menyatakan belum mengikuti program Kartu Nelayan dan tidak mendapatkan sosialisasi tentang tata cara pengurusan kartu tersebut.  Meskipun mereka telah memiliki Kartu Tanda Penduduk (KTP) yang menunjukkan domisili di Muara Angke dan nelayan adalah pekerjaan mereka.

Nelayan perempuan ternyata sulit mengakses Kartu Nelayan. Beberapa informasi yang diperoleh dari nelayan perempuan yang mencoba mengurus Kartu Nelayan mengalami kendala dilapangan.  Penyebabnya  antara lain karena profesi nelayan diidentikkan sebagai profesi laki-laki saja, peran perempuan di sektor perikanan masih dianggap sebagian masyarakat sebagai pekerjaan “membantu suami” sehingga banyak anggapan bahwa pekerjaan perempuan bukanlah sebagai nelayan meskipun aktivitas perempuan nelayan tak jauh berbeda dengan nelayan laki-laki yakni melakukan penangkapan ikan, mulai dari menangkap ikan dilaut, mencari udang dan kepiting serta mencari umpan (ketam kecil) di bibir pantai dan disela-sela hutan mangrove. Di perkampungan nelayan Muara Angke saya menjumpai hampir semua keluarga nelayan bahu membahu dalam melakukan aktivitas perikanan, yakni suami, istri dan anak-anak semuanya terlibat dalam usaha perikanan. Perempuan umumnya terlibat dalam pengumpulan dan pengolahan hasil laut dan juga pemasaran hasil. Keterlibatan perempuan dalam aktivitas perikanan ini cukup penting dimana hampir setengah dari pemasukan keluarga nelayan berasal dari perempuan nelayan, sehingga kontribusi dan peran perempuan begitu penting.

Kendala lainnya adalah perempuan ketika mengurus Kartu Tanda Penduduk (KTP) mencantumkan  pekerjaan mereka adalah Ibu Rumah Tangga bukan sebagai nelayan. Akibatnya mereka tidak bisa mendapatkan rekomendasi dari pejabat berwenang untuk mengakses Kartu Nelayan.

Tingkat pendidikan juga menjadi kendala bagi nelayan untuk mengakses informasi terkait Kartu Nelayan. Tingkat pendidikan masyarakat nelayan pada umumnya rendah, tak jarang laki-laki dan perempuan tidak menyelesaikan Sekolah Dasar. Rendahnya tingkat pendidikan serta tidak adanya sosialisasi dan pendataan yang dilakukan oleh pejabat pemerintah terkait program Kartu Nelayan menyebabkan hal ini rawan untuk disalah gunakan oleh oknum – oknum tertentu untuk menarik keuntungan dari ketidaktahuan nelayan.

Kartu Nelayan & Perempuan Pelaku Ekonomi yang Tersisih

Banyak manfaat Kartu Nelayan yang seharusnya bisa dimanfaatkan oleh nelayan tradisional termasuk juga perempuan.  Dalam Permen No.16/PERMEN-KP/2016 dijelaskan bahwa Kartu Nelayan adalah identitas sebagai nelayan, kartu ini digunakan sebagai tanda pengenal bagi nelayan Indonesia.  Kartu Nelayan juga merupakan instrumen pemerintah dalam menjalankan kebijakan dan langkah-langkah inisiasi pemberdayaan nelayan agar mandiri, profesional, dan taat azas dalam upaya penangkapan ikan.  Prosedur yang ditempuh untuk mendapatkan kartu nelayan yakni melalui pendaftaran di Dinas Kelautan dan Perikanan Kabupaten/Kota (sesuai domisili KTP) dan verifikasi oleh Desa terkait kesesuaian pekerjaan dan kependudukan (Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan No. 16/Permen-KP/2016).

Meskipun dalam program Kartu Nelayan sudah ada pendefinisian tentang nelayan, namun belum spesifik pada perbedaan-perbedaan di tingkat nelayan itu sendiri, antara lain nelayan juragan, nelayan kecil, nelayan buruh (ABK), nelayan tradisional, nelayan perempuan dll. Pendefinisian menjadi penting agar program yang dijalankan dapat benar-benar menyasar kelompok mereka.  Hal ini penting agar bantuan tidak salah sasaran. Menurut hasil penelitian De Jonge dalam (Masyhury) disebutkan bahwa usaha perikanan adalah padat modal, dan nelayan umumnya menjalankan usaha ini dengan modal pinjaman, nelayan ini kebanyakan tergantung pada pedagang atau pemberi modal. Ketergantungan ini menyebabkan monopoli pembelian hasil tangkapan.  Penumpukan modal (surplus) justru terjadi pada pemberi modal, dan bukan pada nelayan. Hal ini menyebabkan hasil usaha nelayan tidak mencukupi untuk hidup dan mencapai kesejahteraan. Jika bantuan Kartu Nelayan berupa kapal dan subsidi bahan bakar tidak dapat menyentuh nelayan tradisional dan perempuan maka tentunya mereka akan semakin tersingkir dari usaha perikanan.

Identitas nelayan serta pelekatan istilah perikanan yang sering dikaitkan dengan usaha produksi hasil laut yang melulu bersifat komersial (karena disadur dari bahasa asing; fishery untuk nelayan dan commercial fishery untuk usaha produksi perikanan), sering kali asosiasinya mengidentikkan dengan sifat bisnis yang berskala besar (business) dan dengan tujuan produksi untuk perdagangan.  Usaha perikanan yang mengacu pada usaha komersial ini terkadang melupakan kelompok usaha kecil, juga melupakan peran perempuan yang posisinya berada di kelas paling bawah dalam struktur nelayan tersebut yang melakukan peran peran produksi namun selalu tidak tampak kepermukaan (invisible).

Perempuan umumnya tidak memerlukan kapal bermesin besar dalam menunjang aktivitasnya, cukup dengan sampan atau perahu kecil untuk bisa masuk ke muara.  Bantuan kapal motor dengan ukuran yang besar tidak cocok dengan kebutuhan perempuan.  Ketiadaan akses perempuan pada Kartu Nelayan menyebabkan mereka kalah dan tersisih dalam produksi dan ekonomi.  Mereka terkendala untuk mendapatkan bantuan kapal dan alat tangkap yang sesuai dengan yang mereka butuhkan.  Mereka tidak bisa mengakses bahan bakar bersumbsidi yang melekat pada kepemilikan kartu nelayan, Perempuan juga kehilangan jaminan asuransi atas pekerjaannya yang beresiko.  Akbiatnya perempuan nelayan mengalami marginalisasi dimana mereka tidak dapat mengakses bantuan permodalan, asuransi serta akhirnya mereka juga mengalami upah yang rendah atas aktivitas produksi yang mereka lakukan.  Perempuan nelayan Indonesia yang tersebar di 10.666 desa pesisir di Indonesia luput dari program-program kesejahteraan nelayan dikarenakan mereka tidak memiliki akses pada kartu nelayan (KIARA, 2017).

Domestikasi/Pengiburumahtanggaan Perempuan Nelayan

Ketidakadilan gender dan ketidakpekaan terhadap masalah gender telah mempengaruhi berbagai idiologi besar termasuk tentang pembangunan.  Wacana pembangunan sejak awal dikembangkan tidak mempertimbangkan masalah gender sehingga hal ini menimbulkan akibat dan hasil yang berbeda antara kelompok laki-laki dan kelompok perempuan.

Masyarakat masih menganggap bahwa pekerjaan perempuan yang utama adalah sebagai ibu rumah tangga.  Para pengambil kebijakan juga luput melihat peran perempuan di ranah produksi perikanan sehingga tidak responsif untuk memikirkan bentuk-bentuk program yang spesifik bagi perempuan nelayan yang belum dipenuhi di dalam program Kartu Nelayan.  Seharusnya program Kartu Nelayan tersebut dapat memberikan kemudahan bagi perempuan nelayan untuk mengaksesnya.  Kendala perempuan yang disebabkan data pekerjaan di KTP sebagai Ibu Rumah Tangga, seharusnya tidak menjadi hambatan ketika diverifikasi di tingkat desa, jika memang para pelaksana di tingkat desa hingga pemerintah memiliki kepekaan atas ketidakadilan gender yang dialami perempuan nelayan.

Sayangnya pengambil kebijakan justru belum memahami persoalan perempuan nelayan dan bahkan masih berpandangan yang bias gender.  Gambaran kondisi ini dapat kita lihat pada komentar dari seorang asisten deputi bidang pendidikan dan pelatihan maritim di Kementerian Koordinator Kemaritiman bernama Haeru Rahayu memberikan komentar yang dimuat oleh bbc.com antara lain sebagai berikut;

…,”Di kita mungkin belum bisa wanita turun langsung ke laut. Kenapa? Fasilitas, kemudian adat istiadat, masih menjadi kendala-kendala teknis. Tetapi bukan berarti perempuan tidak bisa menjadi nelayan sesungguhnya. Tidak kalah pentingnya dia mendukung bagaimana peran suaminya saat dia mau melaut, bagaimana dia menjaga anak keluarganya saat suaminya sedang ke laut,” (BBC Indonesia)

Tuntutan kepada peran perempuan sebagai ibu rumah tangga dan membangun opini tentang peran perempuan di sektor domesitik terus menerus dilanggengkan, dan hal ini juga termasuk melalui kebijakan.  Dalam kebijakan kartu nelayan yang menyatakan syarat dalam Kartu Nelayan adalah warga Negara Indonesia yang melakukan kegiatan usaha penangkapan ikan yang meliputi: nahkoda kapal, perwira kapal, anak buah kapal, pemilik kapal yang ikut serta secara langsung melakukan kegiatan penangkapan ikan…, dan program ini juga tidak memberikan penekanan pada perempuan nelayan dengan kriteria yang spesifik, sehingga program ini telah turut mendorong domestikasi dan pengiburumahtanggaan perempuan.

Menurut Maria Mies dalam (Saptari dan Holzner,1997;11-12) istilah pengiburumahtanggaan (housewifization) merupakan proses pendefinisian sosial perempuan sebagai ibu rumah tangga, meskipun kenyataan yang sebenarnya mereka bukan benar-benar sebagai ibu rumah tangga, implikasi definisi ini adalah perempuan hanya dianggap secara ekonomis tergantung pada suami.

Program – program yang diciptakan dalam mengatasi persoalan kemiskinan nelayan seringkali kurang tepat, antara lain karena pendekatan pembangunan yang digunakan oleh birokrat maupun mereka yang bergerak pada program pemberdayaan masyarakat tidak tepat sasaran atau tidak menjawab persoalan, terlebih program program yang bersifat jangka pendek.

Konsep pembangunan yang diusung sering mengasumsikan bahwa teknologi dapat membebaskan perempuan.  Namun jika tidak hati-hati justru peningkatan teknologi dapat meminggirkan perempuan.  Dampak teknologi dalam konsep pembangunanisme sudah banyak dikritik antara lain oleh Ester Boserup yang meluncurkan bukunya berjudul Women’s Role in Economic Development dimana ia mengkritik bahwa tekhnologi telah merendahkan status perempuan, hal ini dia tunjukkan pada perubahan status petani perempuan saat modernisasi di bidang pertanian berlangsung.  Boserup juga melihat bahwa modernisasi telah mendorong urbanisasi karena semakin berkurangnya pekerjaan dalam masyarakat modern, serta kemampuan perempuan pada bidang informal yang ikut tergusur dengan modernisai (Fakih 60 – 62)

Modernisasi bidang perikanan dan pesisir juga turut andil dalam menyingkirkan kehidupan masyarakat pesisir dan perempuan disektor perikanan.  Saat nelayan beralih pada penggunaan kapal motor dengan kapasitas mesin yang lebih besar dan diikuti dengan penggunaan alat tangkap yang tidak ramah lingkungan sehingga nelayan-nelayan kecil dengan wilayah jelajah dan alat tangkap yang terbatas tidak dapat bersaing dengan nelayan yang lebih besar (pemodal), perempuan sebagai cerminan nelayan kecil karena beraktivitas lebih dipinggir pantai dan muara dengan alat tangkap minim dan ukuran kapal yang kecil akan terimbas modernisasi kapal yang menjadi salah satu program dalam kartu nelayan tersebut.  Informasi dari KIARA menyebutkan kini banyak nelayan nelayan kecil terpaksa menjadi anak buah kapal (ABK) di kapal kapal besar karena ketersediaan sumber daya perikanan yang semakin menyusut dan sulitnya mereka bersaing dengan pemodal.  Akibatnya bagi perempuan yakni mereka sering harus menghidupi keluarga berbulan bulan dikarenakan suami mereka yang bekerja di kapal nelayan asing maupun berbendera Indonesia tidak mengirimkan uang selama berlayar (Romica).  Modernisasi juga telah merubah bentang alam kawasan pesisir dan kini banyak kawasan yang telah direklamasi sehingga hal ini berdampak pada tertutupnya akses perempuan untuk mengambil sumber daya perikanan di kawasan tersebut. Pusat Data dan Informasi KIARA menyebutkan lebih dari 107.361 kepala keluarga nelayan terusir dari ruang hidupnya akibat reklamasi (KIARA).

Selain penekanan pada aspek modernisasi, pembangunan juga cenderung mengejar pertumbuhan.  Dalam laporan Analis Statistik Produk Perikanan dalam (Kementrian Kelautan dan Perikanan Indonesia) dipaparkan bagaimana angka-angka statistik yang memperlihatkan tujuan pembangunan perikanan yang mana penekanannya adalah pada peningkatan produksi dimana sektor perikanan telah menunjukkan kemajuan dengan melihat pada capaian produksinya yang menyumbang Rp. 209,60 triliun rupiah atau tumbuh sebesar 8,37% dari PDB Nasional.  Namun angka ini tidak mampu memperlihatkan bagaimana upaya perempuan nelayan di dalam produksi perikanan itu sendiri dan bagaimana dampak kemajuan (capaian) PDB ini pada kehidupan perempuan yang nyatanya tidak banyak beranjak dari kemiskinan dan keterbatasan akses dan penurunan sumberdaya ikan yang potensial diperoleh perempuan.

Rekomendasi

Agar Program Kartu Nelayan dapat tepat sasaran maka perlu ada penggalian data melalui serangkaian penelitian khusus yang melihat tentang kehidupan nelayan perempuan dan penggalian kebutuhan nelayan juga sangat diperlukan.

Kebijakan Gender Mainstreaming di bidang perikanan sudah harus dilakukan. Perempuan nelayan adalah aktor utama dalam proses pembangunan sehingga harus ada pengarusutamaan gender dalam proses pembangunan perikanan. Program penguatan nelayan khususnya Kartu Nelayan seharusnya juga memberikan perhatian dan kesempatan pada perempuan nelayan untuk dapat menjalankan aktivitas mereka dan mampu mengangkat peran penting perempuan di bidang perikanan.

Selain bantuan yang bersifat fisik dan materi tak kalah penting adalah memberikan perhatian pada peningkatan kapasitas perempuan nelayan.  Kapasitas yang diperlukan antara lain adalah terkait pengetahuan tentang kelembagaan dan organisasi, perspektif kesetaraan gender, kesehatan lingkungan dan kesehatan reproduksi.

Membangun kelompok-kelompok nelayan perempuan dan kegiatan pendampingan nelayan perlu dilakukan baik oleh petugas dari penyuluh perikanan, Lembaga Swadaya Masyarakat, Akademisi melalui program pengabdian masyarakatnya dan lain lain. Hal ini dimaksudkan agar perempuan nelayan memiliki wadah organisasi, serta dapat berkomunikasi dan berkoordinasi.

* Penulis adalah Mahasiswa Pascasarja Universitas Indonesia, Program Studi Kajian Gender. Pernah mendapatkan Piagam Penghargaan yang diberikan oleh Departemen Kehutanan RI, Direktorat Jenderal Perlindungan Hutan dan Pelestarian Alam atas partisipasi sebagai Peserta Pertemuan Penyuluh Kehuatanan, Kader Konservasi dan Kelompok Pecinta Alam seluruh Indonesia, yang diselenggarakan pada tanggal 17 – 19 Desember 1993 di Propinsi Jambi.

Serikat News

SerikatNews.com adalah media kritis anak bangsa. Menyajikan informasi secara akurat. Serta setia menjadi platform ruang bertukar gagasan faktual.